Come è noto, secondo il granitico orientamento giurisprudenziale[1], ricade sul privato l’onere della prova della data di realizzazione dell’opera edilizia, non solo per poter fruire del beneficio del condono edilizio, ma anche – in generale – per poter escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione di opera risalente ad epoca anteriore all’introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi.
La prova circa il tempo di ultimazione delle opere edilizie, è infatti, posta sul privato e non sull’amministrazione, atteso che solo il privato può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone e, dunque, in applicazione del principio di vicinanza della prova) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto; mentre l’Amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno del suo territorio.
Tale prova deve, inoltre, essere rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi, tra l’altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate.
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Andrea FerrutiAvvocato del Foro di Roma, opera da più di 30 anni prestando la propria consulenza a soggetti pubblici e privati, in stretto raccordo con le professionalità tecniche coinvolte. In tali ambiti, l’Autore ha maturato una particolare conoscenza del diritto amministrativo e immobiliare in vista dello sviluppo e riqualificazione di patrimoni, oltre che della relativa normativa tecnica e di sicurezza sul lavoro. È autore di pubblicazioni per Maggioli Editore e docente in corsi di formazione.
Andrea Ferruti | Maggioli Editore 2025
Il caso dell’incertezza assoluta
Un’ipotesi particolare si ha quando sia il privato sia l’ufficio tecnico comunale portano elementi non risolutivi, che potrebbero prestarsi a differenti valutazioni, senza riuscire a concretizzarsi in certezze oggettive (si pensi, ad esempio, a fotografie poco chiare o a documentazione apparentemente contrastante).
La questione è stata esaminata dalla giurisprudenza con riferimento alla prova dell’avvenuta realizzazione di un immobile prima del 1967, rimasta incerta nonostante l’ausilio di un verificatore; ricordiamo, infatti, che è stata la c.d. Legge ponte n. 761/1967, novellando l’art. 31[2] della Legge n. 1150/1942 (c.d. Legge urbanistica), ad avere introdotto dal 1° settembre 1967 l’obbligo della licenza edilizia per le costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano.
È stato affermato[3] in passato, e ribadito di recente dal T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, nella sent. 13 ottobre 2026, n. 16014, che in tale ipotesi serve un temperamento alla regola generale, visto che il mancato assolvimento dell’onere della prova, pur in presenza di apprezzabile impegno, imposto al proprietario dalla giurisprudenza, appare foriero di conseguenze inique e contrarie allo spirito che deve informare i rapporti tra P.A. e cittadino (nel caso specifico, affrontato dai giudici romani, peraltro, vi erano incertezze anche sull’esatta definizione del centro urbano, in un ente privo di strumenti urbanistici).
Conseguentemente, allorquando il proprietario abbia espresso tutti i tentativi ragionevoli per giungere alla datazione dell’immobile ed eventualmente il giudice abbia disposto una istruttoria per stabilire la data di realizzazione dell’immobile e anch’essa non sia giunta a risultati univoci, le conseguenze di tale deficit probatorio non possano essere addossate al proprietario. E ciò sulla base di alcuni elementi rilevanti:
- in primo luogo, la circostanza che ante 1967, non essendo necessario alcun titolo edilizio e non essendo necessario dimostrare l’anteriorità del manufatto, non era seriamente esigibile in capo all’autore del medesimo la conservazione di documentazione probatoria (progetti, fatture, ecc.), soprattutto nel caso di manufatti di limitate dimensioni; sanzionare oggi, a distanza di diversi decenni, la mancata conservazione di documentazione probante non richiesta e non imposta all’epoca apparirebbe estremamente iniquo;
- in secondo luogo, il generale principio della buona fede soggettiva ex art. 1147 c.c. impone di presumere la buona fede dei soggetti dell’ordinamento fino a prova contraria; orbene la risalenza nel tempo della realizzazione del manufatto non può risolversi in una deroga alla previsione dell’art. 1147 c.c.;
- in terzo luogo, allorquando neppure il verificatore sia riuscito ad individuare con certezza o attendibile approssimazione la data di realizzazione del manufatto contestato, si deve valorizzare ex art. 1147 c.c. la dichiarazione della parte privata, non sembrando ragionevolmente esigibile che il proprietario subisca le conseguenze negative che ne derivano[4].
Diversamente, nel caso in cui il privato non sia riuscito a portare alcun elemento a supporto, le conseguenze non possono che ricadere su di lui.
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Note
[1] Tra le tante, cfr. recentemente T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 9 settembre 2026, n. 14719 e sent. 13 ottobre 2026, n. 16014; Latina, sez. II, sent. 24 gennaio 2026, n. 45; Consiglio di Stato, sez. II, sent. 19 gennaio 2026, n. 394.
[2] Art. 10 della Legge n. 761/1967:
L’articolo 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, è sostituito dal seguente:
“Chiunque intenda nell’ambito del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno, deve chiedere apposita licenza al sindaco.
Per le opere da eseguire su terreni demaniali, compreso il demanio marittimo, ad eccezione delle opere destinate alla difesa nazionale, compete all’Amministrazione dei lavori pubblici, d’intesa con le Amministrazioni interessate e sentito il Comune, accertare che le opere stesse non siano in contrasto con le prescrizioni del piano regolatore generale o del regolamento edilizio vigente nel territorio comunale in cui esse ricadono.
Per le opere da costruirsi da privati su aree demaniali deve essere richiesta sempre la licenza del sindaco.
Gli atti di compravendita di terreni abusivamente lottizzati a scopo residenziale sono nulli ove da essi non risulti che l’acquirente era a conoscenza della mancanza di una lottizzazione autorizzata.
La concessione della licenza è comunque e in ogni caso subordinata alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte dei Comuni dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio o all’impegno dei privati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alle costruzioni oggetto della licenza.
Le determinazioni del sindaco sulle domande di licenza di costruzione devono essere notificate all’interessato non oltre 60 giorni dalla data di ricevimento delle domande stesse o da quella di presentazione di documenti aggiuntivi richiesti dal sindaco.
Scaduto tale termine senza che il sindaco si sia pronunciato, l’interessato ha il diritto di ricorrere contro il silenzio-rifiuto.
Dell’avvenuto rilascio della licenza edilizia viene data notizia al pubblico mediante affissione nell’albo pretorio, con la specificazione del titolare e della località nella quale la costruzione deve essere eseguita.
L’affissione non fa decorrere i termini per l’impugnativa.
Chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione.
La licenza edilizia non può avere validità superiore ad un anno; qualora entro tale termine i lavori non siano stati iniziati l’interessato dovrà presentare istanza diretta ad ottenere il rinnovo della licenza.
L’entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche comporta la decadenza delle licenze in contrasto con le previsioni stesse, salvo che i relativi lavori siano stati iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.
Il committente titolare della licenza, il direttore dei lavori e l’assuntore dei lavori sono responsabili di ogni inosservanza così delle norme generali di legge e di regolamento come delle modalità esecutive che siano fissate nella licenza edilizia”.
[3] T.A.R. Liguria, sez. II, sent. 17 gennaio 2023, n. 83,
[4] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 20 gennaio 2026, n. 418.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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