Come ribadito dal T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, nella sent. 14 ottobre 2026, n. 4602, q8.1 Va, preliminarmente, ribadito che qualora i documenti richiesti non risultino reperibili presso l’amministrazione che dovrebbe detenerli per ragioni di servizio, quest’ultima non può limitarsi a una formula generica di indisponibilità, ma è tenuta a formalizzare, sotto la propria responsabilità, una attestazione puntuale, idonea a chiarire se i documenti non siano mai esistiti o che siano andati smarriti o sottratti o che non siano stati rinvenuti all’esito di ricerche accurate.
Approfondiamo i principi generali e il recente caso concreto.
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Attività edilizia e titoli abilitativi dei lavori
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Donato Palombellaè giurista esperto in Diritto immobiliare, con oltre trent’anni di esperienza maturata in studi professionali e aziende del settore edile immobiliare. Laureato con lode in Giurisprudenza, ha conseguito un Master per Giuristi d’Impresa all’Uni- versità di Bologna, specializzandosi in opere pubbliche. Autore di numerosi volumi su Edilizia, Urbanistica eContrattualistica immobiliare, collabora con riviste giuridiche di rilevanza nazionale ed è membro di comitati scientifici editoriali. Le sue opere sono presenti nelle principali biblioteche universitarie e istituzionali.Maria Palombellaautrice di vari articoli, ha curato la pubblicazione di monografie su temi giuridici pubblicati da Editori di livello nazionale (Maggioli Editore, Giuffré, Sole24Ore, Legislazione Tecnica). Ha vinto concorsi letterari. Come autrice del volume Olivetti Lekixon 80. Design Made in Italy ha ottenuto ricono- scimenti in Europa e Stati Uniti. Ha partecipato e relazionato a convegni internazionali.
Donato Palombella, Maria Palombella | Maggioli Editore
I principi in materia di documento irreperibile oggetto di istanza di accesso
In caso il Comune dichiari che i documenti non siano stati rinvenuti all’esito di ricerche accurate, deve dare conto delle concrete attività di ricerca svolte, delle modalità di conservazione degli atti, degli uffici interessati e delle ragioni specifiche del mancato reperimento[1].
Una volta che il privato abbia indicato puntualmente la categoria di documenti richiesta e abbia fornito elementi idonei a collegarla alle competenze istituzionali dell’ente, grava sull’amministrazione il dovere, in ossequio al principio di leale collaborazione, di assumersi formalmente la responsabilità di dichiarare la mancata detenzione o custodia degli atti, non già in modo apodittico, ma con un riscontro idoneo a fugare ogni ragionevole dubbio sull’effettiva esistenza o meno della documentazione nei propri archivi[2].
In particolare, non è sufficiente, al fine di dimostrare l’oggettiva impossibilità di consentire il diritto di accesso e, quindi, di sottrarsi agli obblighi tipicamente incombenti sull’amministrazione in base alla normativa primaria in tema di accesso, la mera e indimostrata affermazione in ordine all’indisponibilità degli atti, spettando all’Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso l’indicazione, sotto la propria responsabilità, degli atti inesistenti o indisponibili che non è in grado di esibire, con l’obbligo di dare dettagliato conto delle ragioni concrete di tale impossibilità e non essendo sufficiente una mera affermazione della loro inesistenza negli scritti difensivi[3] o in semplici note interne.
In simili situazioni, l’Amministrazione è tenuta infatti ad eseguire con la massima accuratezza e diligenza sollecite ricerche per rinvenire i documenti chiesti in visione e a dare conto al privato delle ragioni dell’impossibilità di ricostruire gli atti mancanti, delle eventuali responsabilità connesse a tale mancanza (smarrimento, sottrazione, ecc.) e dell’adozione degli atti di natura archivistica che accertino lo smarrimento/irreperibilità in via definitiva dei documenti medesimi; ne scaturisce, in sostanza, l’illegittimità di un mero diniego, ovvero di una negazione di accesso che si basi unicamente sulla dichiarazione di irreperibilità dei documenti oggetto della richiesta, senza l’indicazione delle modalità di conservazione degli atti invocati in visione, delle ragioni del loro smarrimento e delle ricerche in concreto compiute[4].
Un recente caso concreto: rilevato il difetto di istruttoria
Nella citata sent. n. 4602/2026, i giudici hanno ritenuto non rispettati i seguenti principi dinanzi ad una richiesta di accesso di un comproprietario di un immobile, ricevuto per eredità, a documentazione edilizia relativa e risalente al 1951 (nello specifico, un nulla osta, una relazione dell’ufficiale sanitario e il certificato di abitabilità), ai fini della ricostruzione della relativa situazione urbanistico-edilizia.
Il Comune aveva espresso un diniego per irreperibilità della documentazione, limitandosi a richiamare ricerche presso gli archivi comunali e il servizio catasto, nonché ad affermare che l’indirizzo indicato relativo all’immobile non era mai esistito nel territorio comunale, così come non risultavano pratiche edilizie intestate al dante causa del genitore (originario proprietario dell’immobile) del richiedente. Tuttavia, secondo i giudici, nel caso concreto era mancata una descrizione analitica dei registri effettivamente consultati, dell’ampiezza temporale delle ricerche, delle verifiche svolte con riguardo ai danti causa indicati dal richiedente, delle ragioni archivistiche specifiche per cui si escludeva definitivamente l’esistenza del certificato del 1951 richiesto e degli atti preparatori richiamati nello stesso.
La carenza assumeva rilievo tanto maggiore in quanto il richiedente, già in sede procedimentale, aveva rappresentato in modo circostanziato che il documento ricercato non compariva tra le pratiche censite nel portale informatico del comune che la ricerca avrebbe dovuto essere svolta “ad esempio consultando direttamente l’archivio comunale”. Peraltro, anche il Difensore Regionale, a cui il richiedente si era rivolto, aveva sollecitato il Comune a dare un riscontro in ordine al reperimento “anche attraverso altri canali”. Di conseguenza, l’amministrazione era specificamente onerata a dare conto di un approfondimento istruttorio effettivo e non meramente reiterativo della precedente risposta negativa.
Un ulteriore elemento di criticità: il comportamento contraddittorio dell’ufficio tecnico comunale
Tra l’altro, la posizione assunta dall’ufficio tecnico comunale risultava internamente contraddittoria:
– da un lato, aveva dichiarato l’inesistenza del certificato di abitabilità e della relazione sanitaria;
– dall’altro, non aveva considerato che il richiedente, a supporto dell’istanza, aveva presentato l’originale dell’“autorizzazione di abitabilità di edifici” emessa nel 1951.
In presenza di tale ultimo elemento, secondo i giudici, l’ufficio non poteva limitarsi ad opporre una formula conclusiva di “inesistenza”, ma avrebbe dovuto chiarire, con istruttoria rafforzata, se il documento prodotto dal privato trovasse o meno riscontro nei registri comunali, anche attraverso registrazioni indirette del rilascio, protocolli, annotazioni marginali, repertori, registri di abitabilità o altri indici documentali collegati.
Proprio tale documento allegato recava l’indicazione della via e del numero civico ove era ubicato l’immobile, al pari del proprio atto di nascita, formato dal medesimo comune, presentato dal richiedente.
Conseguentemente, l’affermazione dell’ufficio circa la ritenuta inesistenza dell’indirizzo, formulata in modo perentorio e senza alcuna indicazione delle fonti toponomastiche o anagrafiche consultate, era smentita per tabulas.
L’ufficio, non avendo disconosciuto l’autenticità materiale del documento, aveva espresso una dichiarazione di inesistenza evidentemente priva di adeguata istruttoria. Conclusivamente, i giudici hanno ritenuto illegittima per difetto di istruttoria e motivazione la comunicazione di inesistenza della documentazione richiesta.
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Note
[1] T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, sent. 28 novembre 2025, n. 7726; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. 29 giugno 2023, n. 952; T.A.R. Lazio, Roma, sez. IIb, sent. 2 marzo 2022, n. 2485; cfr., ad esempio, T.A.R. Umbria, sez. I, sent. 16 giugno 2025, n. 549, secondo cui “L’Amministrazione è, pertanto, tenuta ad eseguire con la massima accuratezza e diligenza sollecite ricerche per rinvenire i documenti chiesti in visione e a dare conto al privato delle ragioni dell’impossibilità di ricostruire gli atti mancanti, delle eventuali responsabilità connesse a tale mancanza (smarrimento, sottrazione, ecc.) e dell’adozione degli atti di natura archivistica che accertino lo smarrimento/irreperibilità in via definitiva dei documenti medesimi”.
[2] Consiglio di Stato, sez. VI, ord. 25 febbraio 2022, n. 904.
[3] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, sent. 11 ottobre 2019, n. 2131.
[4] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. 29 giugno 2023, n. 952.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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